Danno da ritardo e danno da disturbo.

by Mauro Di Pace

Con sentenza n. 481 del 17 giugno 2010, il TAR Abruzzo (sede de l’Aquila) interviene in tema di danno da ritardo e danno da disturbo.

Si ha danno da ritardo quando la P.A. illegittimamente ritarda l’adozione di un atto ampliativo della sfera giuridica del destinatario, e quando in conseguenza di ciò il destinatario subisca una lesione ulteriore imputabile a colpa o dolo dell’amministrazione.

Il danno da ritardo, elaborato dalla giurisprudenza, è oggi recepito dal legislatore con l’art. 2bis della legge sul procedimento amministrativo (l. 241/1990), come modificata dalla l. 69/2009, che prevede la risarcibilità del danno che consegue alla colposa o dolosa inosservanza del termine previsto per la conclusione del procedimento (30 giorni, se la legge non dispone diversamente).

L’elaborazione pretoria (vedi Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 7/2005) riconosceva la risarcibilità del danno da ritardo solo in presenza di un (pur tardivo) provvedimento favorevole, ovvero in caso di palese illegittimità del (tardivo) provvedimento sfavorevole. La novella normativa apre invece alla risarcibilità del ritardo in sé considerato, e all’interpretazione del tempo come bene della vita autonomamente valutabile. Torneremo sulla questione, ma chi voglia approfondire veda qui.

Il danno da disturbo invece “è caratterizzato dalla lesione di un interesse legittimo di tipo oppositivo e consiste nel ristoro del pregiudizio asseritamene subito in conseguenza dell’illegittima compressione delle facoltà di cui il privato cittadino era già titolare” (così Consiglio di Stato, 30 giugno 2009, n. 4237). L’onere della prova sull’elemento soggettivo (la colpa) dell’amministrazione grava, in questo caso, su quest’ultima.

La sentenza del TAR Abruzzo che proponiamo ripercorre la questione e offre nuovi spunti di riflessione. Di seguito il testo.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 386 del 2005, proposto da:

XXX, rappresentato e difeso dagli avv. Carmine Miele, Diego Miele, con domicilio eletto presso avv. Silvio R. Tarquini in L’Aquila, via G. Marconi 8 (N.I.);

contro

Comune di Campli;

per la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni da attività amministrativa illegittima.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2010 il dott. Maria Abbruzzese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe, XXX ha chiesto la condanna del Comune di Campli al risarcimento dei danni cagionati da attività amministrativa illegittima, come già accertata con sentenza TAR Abruzzo – L’Aquila, n.167/2003.

Espone il ricorrente di essere proprietario di un terreno agricolo sito nel Comune di Campli (TE), loc. Baceto, in catasto al f.NN, n.NN, f.NNN, nn.NNN, f.NN, n.NNN, dell’estensione di circa 26 ettari, comprensivi di un casolare da ristrutturare, ed attraversato da una stradina che ha inizio e fine sulla proprietà del medesimo; con delibera n.NNN del 4.4.1995, la giunta Municipale di Campli “prendeva atto” che la strada indicata nei fogli catastali nn. NN e NN di B. (fraz.Campli) non rientrava tra le strade di uso pubblico stante la assoluta carenza di interesse pubblico della stessa, con conseguente possibile assorbimento nella proprietà del ricorrente, dando mandato all’Ufficio tecnico per la quantificazione di un’equa somma che il ricorrente avrebbe dovuto versare all’Amministrazione a titolo di indennizzo e delegando il sindaco per eventuali successivi atti necessari; la delibera n.NN/95 restava nondimeno ineseguita, nonostante la numerose sollecitazioni del ricorrente fortemente interessato alla conclusione del procedimento connesso al progetto di ristrutturazione ed ampliamento del fabbricato insistente sul terreno; e anzi, con delibera n. NN del 21.3.1996, la Giunta Municipale di Campli annullava, in via di autotutela, la delibera di G.M. n.NN/95; avverso tale atto veniva proposto ricorso al TAR dell’Aquila, che accoglieva la proposta istanza cautelare con ordinanza n.NN/96, anch’essa ineseguita; successivamente, con delibera n.NN del 21.5.1996, il Consiglio Comunale di Campli dichiarava la stradina di interesse pubblico, non accogliendo la richiesta di acquisto avanzata dal ricorrente; anche tale atto veniva impugnato con proposizione di istanza cautelare, del pari accolta con ordinanza del pari ineseguita; con sentenza n.167 del 29.1.2003, infine, il TAR Abruzzo annullava, in quanto illegittime, le delibere di G.M. n.NN/1995 e di C.C. n.NN/1996, così determinando la reviviscenza della delibera di G.M. NN/1995 illegittimamente ritirata; nonostante il passaggio in giudicato della predetta sentenza, e la persistenza dell’obbligo di concludere il procedimento attivato, il Comune di Campli non assumeva alcuna determinazione; con sentenza n.333/2004, il TAR dell’Aquila accoglieva il ricorso in ottemperanza e per l’effetto ordinava al Comune di eseguire la sentenza n.167/2003, così dando seguito al procedimento instaurato con la nomina, quale Commissario ad acta, del segretario comunale di Campli; solo in data 23.6.2004, infine, la sentenza veniva eseguita con la vendita al ricorrente della parte di terreno corrispondente alla contestata stradina.

Da qui il ricorso che prospetta un comportamento illecito del Comune di Campli causativo di danni all’istante, conseguente al ritardo nella esecuzione di quanto disposto nella delibera G.M. n.185/1995 e nel successivo illegittimo ritiro della detta delibera; in particolare, il XXXlamenta la lesione dell’interesse pretensivo a conseguire i vantaggi derivante dal deliberato non eseguito e poi ritirato; sussisterebbe altresì l’elemento soggettivo dell’illecito, desumibile dalla mancanza di rigore e scrupolo nel non comunicare l’avvio del procedimento di secondo grado volto all’annullamento della delibera n.185/1995 ed inoltre dalla mancanza di argomentazioni tecnico-giuridiche a sostegno della declaratoria di interesse pubblico della strada in esame, oltre che l’assenza assoluta di istruttoria; l’evento dannoso sarebbe poi certamente derivante dalla condotta lesiva tenuta dal Comune di Campli; i danni lamentati consistono nella lesione dell’interesse procedimentale per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, nel pregiudizio economico subito nel periodo intermedio tra il ritiro dell’atto e la sua caducazione giurisdizionale, nel danno derivante dalla tardiva esecuzione della sentenza e nel danno esistenziale, quantificati complessivamente in euro 200.000,00 oltre interessi ed accessori di legge.

Il Comune di Campli non si costituiva in giudizio.

All’esito della pubblica udienza del 14 aprile 2010, il Collegio riservava la decisione in camera di consiglio.

DIRITTO

I. Il ricorrente ha proposto una domanda risarcitoria per danni che assume cagionati da attività illegittima dell’Amministrazione, tale accertata e conclamata da pronuncia giurisdizionale passata in cosa giudicata.

II. Va premesso che l’art. 35 primo comma del d.lgs. 31 marzo 1998, n.80, come modificato dall’art. 7 della legge n.205 del 2000, dispone che il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto; analogamente, l’art. 7, terzo comma, legge 6 dicembre 1971, n.1034, così come a sua volta modificato dall’art. 7 della stessa legge n.205 del 2000, stabilisce che il tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, ed agli altri diritti patrimoniale conseguenziali, mentre restano riservate all’autorità giudiziaria ordinaria le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità dei privati individui, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio, e la risoluzione dell’incidente di falso.

Sia per quanto concerne le materia devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, il legislatore ha dunque inteso concentrare presso lo stesso giudice anche la decisione della domanda di risarcimento del danno, che il privato abbia avanzata, congiuntamente od alternativamente a quelle di annullamento dell’atto amministrativo che affermi illegittimo.

II.1) Non è revocabile in dubbio che, giusta la stessa prospettazione di parte ricorrente, il danno lamentato consista nella lesione di un interesse legittimo del medesimo ricorrente ossia nel pregiudizio che il ricorrente assume arrecato dall’attività amministrativa di cui è stata già accertata l’ illegittimità, consumatasi mediante il comportamento dei funzionari dell’ente stesso.

III. Ribadita la giurisdizione del Giudice adito, giova precisare che il fatto illecito è stato dal ricorrente individuato nella congerie di atti lesivi del proprio interesse legittimo alla conclusione del procedimento amministrativo iniziato con il declassamento della stradina meglio in narrativa individuata (G.M. n.NN del 14.4.1995) e tendenzialmente orientato, conformemente alle aspettative del ricorrente ed in assenza di diverse utili allocazioni della proprietà comunale, in alcun modo peraltro fatte constare, alla cessione della stessa al ricorrente medesimo.

III.1) Rispetto a questo percorso, linearmente orientato, l’Amministrazione comunale ha invece assunto determinazioni contraddittorie ed elusive, sicuramente contrarie all’interesse del ricorrente come sopra individuato e, per quanto in questa sede maggiormente rileva, già censurate da pronunce giurisdizionali.

Tali determinazioni dichiarate illegittime ed annullate si concretano nella delibera di G.M. n.NN/1996, che, in via di autotutela, ha annullato il declassamento operato con la precedente delibera n.NN/1995, e nella delibera di C.C. n.NN/1996, che dichiarava nuovamente di interesse pubblico la stradina in questione, delibere entrambe censurate dal TAR che, dapprima, le ha cautelarmente sospese e infine annullate con sentenza n.167/2003.

III.2) Il ricorrente agisce dunque per ottenere il ristoro del danno cagionato, per un verso, dalla ritardata conclusione del procedimento inteso all’ampliamento della sua posizione giuridica, e, per altro verso, in quanto già titolare di un’iniziale posizione qualificata, rappresentata dall’aspettativa ad ottenere la cessione della stradina in quanto unico proprietario frontista, fa valere la pretesa ad essere risarcito dal c.d. “danno da disturbo (cfr. Cons. di Stato, Sez.IV, n.1261/2004) subito a causa dell’illegittima attività intrusiva illegittima (concretato nell’attività amministrativa svolta in autotutela e nella nuova illegittima dichiarazione di interesse pubblico della stradina).

Si tratta dunque di una situazione non qualificabile unicamente come danno da ritardo e caratterizzata dalla lesione di un interesse di tipo misto, in parte oppositivo, consistente anche nella pretesa a non essere disturbato nel libero esercizio delle facoltà inerenti al diritto dominicale discendenti dall’aspettativa alla lineare conclusione del procedimento amministrativo come sopra chiarito.

IV. Nel vagliare la fondatezza della domanda risarcitoria è necessario verificare, giusta la ordinarie coordinate ermeneutiche: a) se la P.A. abbia agito, nella vicenda in esame, in violazione di norme e principi dell’ordinamento; b) se la condotta pubblica sia qualificabile come colposa; c) se infine sussista il necessario nesso cause tra la condotta ed il danno

Presenti gli indicati elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità, sarà ancora necessario provvedere alla quantificazione del pregiudizio ristorabile.

IV.1) Con riferimento al primo dei tre indicati elementi, le Sezioni Unite, in tema di lesione di interesse oppositivo (quale è, in parte, come sopra enunciato, quello in esame), hanno sostenuto la sufficienza dell’illegittimità del provvedimento lesivo, senza pretendere, diversamente che per l’ipotesi di lamentata lesione di interessi pretesivi, un giudizio prognostico sulla effettiva possibilità di spettanza del bene della vita richiesto; sullo sfondo l’assunto secondo cui la preesistenza del bene della vita al provvedimento è di per sé sufficiente a dimostrare la consolidazione del danno

Nel caso di specie, può senz’altro aderirsi al richiamato orientamento, tenuto conto della natura mista dell’interesse azionato (un parte oppositivo, in parte pretensivo).

Peraltro, come sopra già evidenziato, il seguito lineare dell’attività amministrativa intrapresa avrebbe dovuto condurre, come peraltro accertato in sede di ottemperanza dal TAR, la cessione della stradina al ricorrente; per cui risulta dequotata anche la questione della rilevanza attribuita ai vizi solo formali (quelli individuati con riguardo alla delibera nella sentenza TAR) in sede di tutela degli interessi pretesivi ed in presenza di esercizio di poteri discrezionali, come nel caso in esame.

IV.2) Passando all’esame del secondo elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria, giova evidenziare che la rilevanza dei vizi contestati ed accertati, oltre che la elusiva condotta protratta nel tempo da parte dell’Amministrazione incurante delle reiterate pronunce giurisprudenziali, nelle quali era rimasta soccombente, depongono senz’altro per l’integrazione dello stesso, tenuto conto della assoluta inspiegabilità dell’illegittimità conclamata in danno del ricorrente, in carenza di giustificazione alcuna da parte dell’Amministrazione.

IV.3) Passando al terzo elemento costitutivo dell’illecito, il Collegio ritiene che non possa residuare dubbio alcuno in merito alla sicura riconducibilità eziologia, alla descritta illegittimità provvedimentale, dei danni lamentati dal ricorrente.

Il nesso causale può dirsi in re ipsa, posto che l’adozione dei provvedimenti annullati ha determinato inevitabilmente la mancata espansione del diritto dominicale del ricorrente e conseguentemente l’impossibilità di predisporre le necessarie cautele a protezione della proprietà ed il ritardo nella realizzazione degli interventi edilizi programmati.

V. In ordine alla quantificazione del danno, va certamente ribadita la regola ordinaria secondo cui la prova sul quantum debeatur incombe in linea di massima sul danneggiato, principio temperato dal disposto di cui all’art. 35 d.lgs. n.80/1998, come confluito nella L.n.205/2000, che ha introdotto in capo al giudice il potere ordinatorio di fissare i criteri di liquidazione del danno da determinarsi tra le parti in ambito stragiudiziale.

Si tratta di istituto che, oltre ad introdurre un nuovo strumento a disposizione del giudice amministrativo, finisce inevitabilmente per incidere sulla stessa dimensione dell’onere probatorio gravante su chi richiede il ristoro del danno.

Si può dunque sostenere che l’onere probatorio può ritenersi assolto allorché il ricorrente indichi a fronte di un danno certo nella sua verificazione, taluni criteri di quantificazione dello stesso, salvo il potere del giudice di vagliarne la condivisibilità

V.1) Nel caso di specie, è certo che l’illegittima sospensione del naturale decorso del procedimento iniziato nel 1995 (con la ripetuta delibera n.NNN del 4.4.1995) ed il ritardo nella sua conclusione hanno certamente determinato un danno al ricorrente in termini di aumento dei costi di costruzione della fabbriche edilizie programmate e di ritardata disponibilità delle stesse.

Tale aumento è stato quantificato dal consulente di parte ricorrente (cfr. all.n.22 in produzione di parte ricorrente) in complessivi euro 49.172,38, considerando tuttavia il dies a quo nel 1994 (tenuto conto che in tale epoca, pur senza la previa delibera in ordine allo status della stradina, il ricorrente aveva già richiesto la concessione edilizia) e il dies ad quem nel 2002, laddove solo nel 2004 è stata data esecuzione alla predetta delibera n.NNN che ha consentito il rilascio della concessione edilizia.

Il Comune di Campli, dunque, sulla base della quantificazione operata dal citato consulente, e tenuto conto delle diverse decorrenze temporali, dovrà offrire al ricorrente, nei termini di cui in dispositivo, una somma compensativa del ritardo nella costruzione delle fabbriche, pari alla maggiore somma che il ricorrente ha dovuto esborsare per le richieste costruzioni dal 1995 (data di emanazione della delibera n.NNN) al 2004, epoca in cui la stradina è stata ceduta allo stesso.

La mancata offerta o il mancato accordo inter partes dovranno essere fatti constare a questo Giudice che, su richiesta di parte, potrà dare le necessarie disposizioni per il prosieguo.

V. 2) Il ricorrente ha altresì richiesto i danni conseguenti alla perdita di animali da allevamento per effetto dei provvedimenti di rimozione del cancello posto a protezione sulla stradina prima della sua rituale cessione.

Il Collegio ritiene di non poter riconoscere tale voce di danno.

In proposito, occorre osservare che, prima della cessione della stradina, il ricorrente, come sopra reiteratamente rilevato, era titolare di una aspettativa alla legittima conclusione del procedimento nel senso sopra indicato ma non era affatto abilitato alla chiusura del fondo con il detto cancello a protezione della proprietà.

Non è dubbio, quindi, che altre avrebbero dovuto essere le misure a protezione della proprietà e che, pertanto, il danno cagionato agli animali, feriti ed uccisi, non può imputarsi all’Amministrazione che si è limitata ad ordinare la rimozione di un cancello all’epoca posto su strada non privata.

V.3) Neppure può riconoscersi, ad avviso del Collegio, il lamentato danno esistenziale che postula, come lo stesso ricorrente non manca di osservare, nell’alterazione dei normali ritmi di vita che si rifletta sulla personalità del danneggiato, ed incida negativamente sulle ordinarie attività quotidiane, provocando uno stato di malessere diffuso (cfr. ricorso pag.17).

Occorre sul punto ribadire che il danno lamentato è solo in parte originato da “disturbo” e limitatamente alla ostruzione fatta dall’Amministrazione alla lineare conclusione del procedimento di cessione della stradina.

La posizione del ricorrente si qualifica dunque, sostanzialmente, come aspettativa, la cui soddisfazione è stata ben vero ritardata dalla attività illegittima dell’Amministrazione, che lo stesso ricorrente non ha affatto provato abbia impedito od ostacolato le normali attività (che lo stesso ha invero continuato a svolgere) ma che piuttosto ha comportato il mancato ampliamento delle stesse con riflessi, a quanto risulta provato, tuttavia solo di tipo patrimoniale.

VI. Per le considerazioni che precedono, il ricorso va accolto nei sensi e limiti di cui in motivazione, facendosi ordine all’Amministrazione di offrire al ricorrente, a titolo di risarcimento, la somma con i criteri indicati in dispositivo ex art. 35 D.lgs 80/1998, con le conseguenze di legge.

VII. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano a carico dell’Amministrazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale per l’Abruzzo – L’AQUILA, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e per l’effetto ordina al Comune di Campli di offrire al ricorrente, nel termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione o notifica della presente sentenza, una somma a titolo di risarcimento parametrata al maggior importo che il ricorrente ha dovuto sborsare per la ritardata attività edilizia dal 1995 al 2004 sulla base di quanto in motivazione indicato.

Condanna il Comune di Campli alla pagamento delle spese processuali in favore del ricorrente che si liquidano in complessivi euro 5.000 (cinquemila), oltre alla rifusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2010 con l’intervento dei Magistrati:

Cesare Mastrocola,     Presidente

Paolo Passoni, Consigliere

Maria Abbruzzese,     Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE                     IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/06/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO