Il TAR Sardegna accoglie il ricorso del Cagliari sul 3-0 a tavolino con l’A.S. Roma

by Mauro Di Pace

Di seguito il testo integrale della sentenza del TAR Sardegna

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 731 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Cagliari Calcio S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. Benedetto Ballero, Francesco Ballero, con domicilio eletto presso il primo avvocato in Cagliari, corso Vittorio Emanuele n. 76;

contro

U.T.G. – Prefettura di Cagliari, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliata in Cagliari, via Dante n. 23; U.T.G. – Prefettura di Cagliari Commissione Provinciale di Vigilanza sui Locali di Pubblico Spettacolo, Ministero dell’Interno Osservatorio Nazionale Sulle Manifestazioni Sportive, Comitato Provinciale Per Ordine e Sicurezza Pubblica;

nei confronti di

As Roma S.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Saverio Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Valentina Sanna in Cagliari, via Ada Negri 10;

per l’annullamento

del decreto prefettizio n. 56841 PA/02/D del 22 settembre 2012, con il quale il Prefetto di Cagliari ha disposto il differimento ad altra data della partita di campionato di calcio di serie A Cagliari – Roma, che avrebbe dovuto svolgersi il 23 settembre 2012, alle ore 15 presso lo stadio Is Arenas di Quartu S. Elena, nonché di tutti gli atti presupposti e/o comunque connessi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Prefettura di Cagliari e di As Roma S.p.a.;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2013 il dott. Gianluca Rovelli e uditi l’avvocato Ballero per Cagliari Calcio s.p.a., l’avvocato dello Stato Tenaglia per l’Amministrazione e l’avvocato Sticchi Damiani per AS Roma s.p.a.;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

La società Cagliari Calcio impugna il provvedimento prefettizio che ha disposto il differimento a data da destinarsi, della partita del campionato di serie A Cagliari – Roma. La partita avrebbe dovuto svolgersi presso lo stadio di Quartu S. Elena denominato “Is arenas” il 23 settembre 2012.

La decisione del Prefetto, di disporre il rinvio della partita di calcio trova il proprio presupposto di fatto in un comunicato che, il giorno 22 settembre 2012, alle ore 19 circa, compariva sul sito internet della società, comunicato del quale occorre riportare il testo:

La società Cagliari Calcio, rappresentata dal Presidente Massimo Cellino, i tesserati e tutti coloro che lavorano per essa, visto il perdurare della situazione che porta a non vedere più un futuro per via delle difficoltà burocratiche ed il disinteresse collettivo delle istituzioni, invita e chiede ai suoi tifosi, titolari di biglietto e abbonamento, di recarsi allo stadio per assistere alla partita Cagliari – Roma nel rispetto dell’ordine e della civiltà.

La società Cagliari calcio e i suoi ingegneri reputano infatti la struttura agibile e sicura. Questo atto assolutamente pacifico, spinto dal dolore e dalla frustrazione, per difendere il diritto di esistere. Viceversa è giusto prenderne atto. Il Presidente Massimo Cellino”.

Il comunicato seguiva alla decisione del Prefetto di far giocare la partita a porte chiuse, stante la situazione dello stadio Is Arenas, al momento dei fatti, sprovvisto del requisito dell’agibilità.

L’impugnazione del provvedimento prefettizio è sorretta dal seguente unico, articolato motivo in diritto:

violazione dell’art. 7 bis della L. 401 del 1989, eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, violazione dei principi costituzionali sottesi ai poteri extra ordinem, violazione del principio di proporzionalità e di residualità.

La Società Cagliari Calcio conclude, quindi, per l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento dell’atto impugnato previa concessione di idonea misura cautelare.

Si è costituita l’Amministrazione intimata contestando puntualmente le argomentazioni della ricorrente e chiedendo il rigetto del ricorso.

Anche la AS Roma s.p.a. si è costituita, insistendo, in particolare, per l’inammissibilità del ricorso e, nel merito, chiedendone la reiezione vista l’infondatezza dello stesso.

Il 18 novembre 2012 la difesa erariale depositava memoria.

Il 19 novembre 2012 la ricorrente depositava atto di motivi aggiunti al fine di rilevare ulteriori profili di illegittimità dell’atto impugnato.

Una seconda memoria difensiva veniva depositata dalla difesa dell’Amministrazione il 24 novembre 2012. Nella stessa data depositava memoria difensiva la società Cagliari calcio.

Alla camera di consiglio del 28 novembre 2012, il Collegio disponeva la sollecita fissazione della trattazione di merito della causa, ai sensi dell’art. 55 comma 10 del codice del processo amministrativo.

Alla udienza pubblica del 6 febbraio 2013 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni in rito sollevate dalla difesa della AS Roma s.p.a..

1.1. A dire della controinteressata, il ricorso della società Cagliari Calcio sarebbe inammissibile per le ragioni di seguito esposte.

La ricorrente avrebbe omesso di impugnare atti presupposti rispetto al decreto prefettizio del 22 settembre 2012 e, segnatamente, quello dello stesso Prefetto datato 19.9.2012 con il quale, per ragioni di pubblica e privata incolumità, preso atto delle determinazioni assunte dall’Osservatorio e delle decisioni della Commissione di Vigilanza, veniva stabilito che, sino all’attuazione degli interventi strutturali ed organizzativi richiesti ope legis, le partite di calcio di serie A presso lo Stadio Is Arenas di Quartu S. Elena, si dovevano svolgere a porte chiuse.

Secondo la AS Roma s.p.a. l’atto gravato con il presente ricorso si porrebbe in un rapporto di presupposizione logico- giuridica con gli atti con i quali tanto l’Osservatorio, quanto la Commissione di Vigilanza, avevano espresso parere non favorevole all’utilizzo dell’impianto sportivo. In particolare, la misura inibitoria impugnata si porrebbe quale naturale prosecuzione del provvedimento prefettizio del 19 settembre 2012. Di qui l’inammissibilità del ricorso.

L’eccezione è infondata.

Lo è in fatto e lo è in diritto.

In fatto perché è del tutto evidente che il provvedimento impugnato non costituisce in alcun modo “la naturale prosecuzione del provvedimento prefettizio del 19.09.2012”.

Si tratta di due misure profondamente differenti che trovano occasione in presupposti altrettanto differenti. Tanto che, in difetto del comunicato del Presidente del Cagliari calcio descritto nelle premesse in fatto, il secondo provvedimento (all’esame di questo Collegio) non sarebbe stato certamente adottato.

Ma l’eccezione è (ed è quel che più conta ovviamente) altrettanto infondata in diritto.

Il nesso di presupposizione è tecnicamente quello che lega atti amministrativi della medesima procedura ovvero di procedure tra cui sussiste, comunque, un rapporto di collegamento. Tale situazione non ricorre nel caso di specie che vede, invece, atti tra loro distinti ed autonomi. E la situazione non può condurre a ritenere che gli atti precedenti rispetto a quello impugnato, citati dalla controinteressata, siano avvinti da un nesso di presupposizione tale da determinare, in caso di omessa impugnazione dell’atto presupposto, l’inammissibilità del gravame sull’atto successivo.

In definitiva, perché possa ritenersi sussistente un nesso di presupposizione fra provvedimenti è necessario che gli stessi facciano parte della medesima sequenza procedimentale, ovvero facciano parte di procedure tra cui sussiste comunque un rapporto di collegamento, e occorre che il provvedimento successivo si ponga in rapporto di consequenzialità immediata diretta e necessaria rispetto a quello precedente. Non è, all’evidenza, il caso che qui occupa il Collegio, in cui il decreto prefettizio n. 56841 PA/02/D del 22 settembre 2012 non è legato da alcun rapporto di presupposizione logico – giuridica con altri atti.

1.2. Ma la difesa della As Roma s.p.a. solleva altra eccezione sotto differente profilo.

A dire della controinteressata il ricorso qui esaminato sarebbe inammissibile perché la Società Cagliari Calcio non avrebbe interesse a coltivare lo stesso.

Anche tale eccezione è infondata.

Questo Giudice è chiamato, con una normale azione di annullamento ex art. 29 del Codice del processo amministrativo, a valutare della legittimità del decreto prefettizio n. 56841 PA/02/D del 22 settembre 2012. E’ vero, e non risulta neppure contestato dalla difesa della società Cagliari Calcio, che esiste il principio dell’autonomia dell’ordinamento sportivo. Ed è vero che la legge assegna allo stesso la competenza sulle questioni inerenti i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive.

Tutto questo non è in discussione e non è questione che occupa questo Giudice, che invece, è chiamato a decidere in ordine alla legittimità del più volte citato decreto prefettizio di differimento della partita Cagliari – Roma. Decreto che, in disparte ogni valutazione della giustizia sportiva, ha inevitabilmente (ed evidentemente) arrecato una grave lesione alla società ricorrente, lesione in ordine alla quale l’interesse ad ottenere una decisione nel merito da parte di questo Giudice è pieno, attuale e concreto alla luce di pacifici principi su cui non è nemmeno necessario indugiare.

E’ sufficiente ricordare che la carenza, originaria o sopravvenuta, d’interesse al ricorso deve essere oggetto di valutazione rigorosa e va esclusa laddove l’ annullamento dell’atto impugnato possa soddisfare un interesse anche solo morale della ricorrente o presenta per la stessa una qualsiasi ulteriore utilità anche in relazione ad eventuali istanze risarcitorie proponibili con separato giudizio, irrilevanti essendo eventuali questioni extraprocessuali sulle quali possa avere incidenza la pronuncia del Giudice amministrativo.

E’, peraltro, agevole affermare che sussiste una evidente connessione tra il provvedimento prefettizio di differimento della partita ed i successivi accadimenti che hanno determinato eventi lesivi per la società Cagliari calcio, quali la sconfitta per 0 – 3 inflitta dalla giustizia sportiva e la richiesta di risarcimento danni che la società Reti televisive italiane ha avanzato alla società Cagliari Calcio (documento 16 produzioni della ricorrente).

2. Il ricorso deve, quindi, essere esaminato nel merito.

Esso è fondato e merita accoglimento.

E’ in particolare fondata la censura, contenuta nell’unico articolato motivo in diritto, con la quale viene rilevata l’illegittimità del provvedimento prefettizio per violazione dell’art. 7 bis L. 401 del 1989.

La violazione contestata è flagrante e il provvedimento non può che essere annullato.

Occorre procedere con ordine.

L’art. 7 bis della L. 401 del 1989 recita:

Per urgenti e gravi necessità pubbliche connesse allo svolgimento di manifestazioni sportive, il prefetto, al fine di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica, può disporre, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, integrato per la circostanza da rappresentanti del Ministero per i beni e le attività culturali e del CONI, il differimento dello svolgimento di manifestazioni sportive ad altra data ritenuta idonea ovvero, in situazioni connotate dalla permanenza del pericolo di grave turbativa, il divieto dello svolgimento di manifestazioni sportive per periodi ciascuno di durata non superiore ai trenta giorni”(articolo aggiunto alla legge, dall’art. 1-ter, D.L. 24 febbraio 2003, n. 28, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione).

Ebbene, la disposizione, di agevole lettura, prevede un provvedimento necessitato che il Prefetto può adottare “per urgenti e gravi necessità pubbliche”.

Per poter adottare tale provvedimento, il Prefetto deve rispettare una precisa sequenza procedimentale.

Lo schema è quindi classico. Esiste una norma attributiva del potere ed una regolativa del potere.

In presenza di “urgenti e gravi necessità pubbliche” il Prefetto può, tra l’altro, disporre “il differimento dello svolgimento di manifestazioni sportive ad altra data ritenuta idonea”. Se la disposizione si fermasse qui, nulla quaestio. Ma essa stabilisce esplicitamente (e non a caso) che per poter utilizzare tale potere debba essere “sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, integrato per la circostanza da rappresentanti del Ministero per i beni e le attività culturali e del CONI”.

Orbene, nel caso qui esaminato dal Collegio, è evidente che questo non sia avvenuto.

Occorre quindi interrogarsi su due questioni:

1) se da quella consultazione il Prefetto potesse prescindere perché la decisione non avrebbe potuto essere diversa da quella adottata (ciò che sostiene la difesa erariale sia nella memoria depositata il 18 novembre 2012 sia nella memoria depositata il 24 novembre 2012);

2) se quella consultazione non è stata possibile per la ristrettezza dei tempi a disposizione del Prefetto (ciò che ugualmente sostiene la difesa erariale nelle memorie sopra citate).

Ai due quesiti occorre rispondere negativamente ricorrendo a pacifici principi giuridici.

Una premessa di carattere generale è necessaria.

Occorre ricordare che nella sua accezione più ampia, il principio di legalità comporta il rispetto della tipicità e nominatività degli atti. In definitiva possono essere emanati solo gli atti espressamente previsti dalla legge e solo in presenza dei presupposti e per i motivi da questa indicati. Non sono ammessi, quindi, atti misti o innominati.

Quando l’ordinamento attribuisce un potere a un soggetto, esso ricollega al valido esercizio di quel potere la produzione di determinati effetti giuridici. Ma naturalmente, quegli effetti si producono se il potere è validamente esercitato (vale a dire se sono state rispettate non solo le norme che attribuiscono il potere ma anche quelle che lo regolano).

Ciò premesso, è evidente che nel caso di specie il potere sia stato esercitato al di fuori dei binari tracciati dalla legge. E ciò, lungi dal costituire una mera violazione procedimentale, incide, viziandolo irrimediabilmente, sul processo formativo della volontà dell’organo che ha adottato il provvedimento.

Vediamo perché.

Intanto il provvedimento che il Prefetto può adottare nei casi disciplinati dall’art. 7 bis della L. 401 del 1989 è caratterizzato da un’amplissima discrezionalità.

Ne segue che il provvedimento è tutt’altro che vincolato e che mai potrà essere effettuato quella sorta di giudizio prognostico che, in sostanza, pretende la difesa erariale, in ordine alla ipotetica non possibile diversità del provvedimento rispetto a quello poi materialmente adottato. L’ampia discrezionalità di cui gode il Prefetto richiede proprio che le valutazioni alla base della decisione siano effettuate perlomeno seguendo il tracciato predisposto dalla norma.

In altre parole, la legge richiede che siano acquisiti (prima di decidere) tutti gli interessi pubblici coinvolti e che all’uopo sia sentito il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica, addirittura, per questi casi, in composizione integrata.

E’ evidente che in assenza di tale valida consultazione il provvedimento sia viziato per palese violazione di legge e difetto di istruttoria.

Si tratta quindi di rispondere al secondo quesito che ci si è posti e cioè se il poco tempo a disposizione per il Prefetto lo autorizzasse, in sostanza, a prescindere da quella consultazione.

La risposta non può che essere negativa.

Due sono le considerazioni da fare.

La prima a partire dall’analisi del dato letterale della disposizione violata.

La seconda in punto di fatto.

In ordine alla prima, è del tutto evidente che è la stessa disposizione di cui giustamente la società Cagliari calcio assume la violazione, a riferirsi a situazioni di “urgenti e gravi necessità pubbliche”.

Ebbene, è del tutto evidente, che rientri nella fisiologia dei procedimenti quali quello qui esaminato, che le decisioni debbano essere adottate d’urgenza. Non è dato neppure immaginare altrimenti, se non vi fossero gravi ragioni di urgenza, come si potrebbe addivenire a provvedimenti quali quello adottato. Siccome poi, il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica è un organo collegiale dello Stato, avente funzioni consultive, istituito presso ogni prefettura-ufficio territoriale del governo e presieduto dal Prefetto, appare del tutto evidente che debba essere cura del presidente (il Prefetto) disporre le modalità di funzionamento dello stesso e, soprattutto, peritarsi di organizzare le riunioni d’urgenza (che, stante le funzioni del Comitato possono qualificarsi tutt’altro che imprevedibili).

La stessa legge poi (L. 121 del 1981) all’art. 20, stabilisce al comma 5 “Alla convocazione e alla formazione dell’ordine del giorno del comitato provvede il prefetto”.

Ebbene, non è, ad avviso di questo Collegio, sostenibile in diritto né, come vedremo, in fatto, che la decisione potesse essere adottata in difetto di consultazione del Comitato. Perché di questo si è trattato.

Il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica, che, si ribadisce, doveva essere sentito per poter adottare il provvedimento qui all’esame, come risulta dal verbale (documento 6 produzioni della Prefettura) era composto, nell’occasione, dal Prefetto di Cagliari, dal Questore, dal Comandante provinciale dei Carabinieri, dal Comandante provinciale della Guardia di Finanza, dal Vice prefetto Vicario e da un funzionario verbalizzante. Mancavano alla riunione il Sindaco di Cagliari, il Sindaco di Quartu S. Elena, il Presidente della Provincia e i due rappresentanti del Ministero per i Beni e le attività Culturali e del Coni. Per giungere a tale conclusione è sufficiente consultare l’art. 20 comma 2 della L. 121 del 1981 che prevede:

Il comitato è presieduto dal prefetto ed è composto dal questore, dal sindaco del comune capoluogo e dal presidente della provincia, dai comandanti provinciali dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, e del Corpo forestale dello Stato, nonché dai sindaci degli altri comuni interessati, quando devono trattarsi questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali”.

L’art. 7 bis della L. 401 del 1989 prevede poi che per l’adozione del provvedimento di differimento delle manifestazioni sportive il Comitato operi in composizione integrata.

La Prefettura non ha dato alcuna prova della convocazione dei suddetti membri di diritto se non facendo riferimento a telefonate effettuate dal funzionario di turno.

Ma anche su questo (e veniamo alla situazione in fatto) premono considerazioni che questo Giudice non può esimersi dallo svolgere.

Anzitutto non vi è riferimento alcuno (pagina 15 della memoria dell’Avvocatura) a convocazioni o perlomeno tentativi di convocazione dei Sindaci di Cagliari e di Quartu S. Elena e del Presidente della Provincia. Il che fa concludere per la totale omessa convocazione degli stessi. Inoltre, non possono ritenersi giustificabili asserzioni quali “con riguardo al componente della commissione di vigilanza designato dal Ministero dei Beni culturali, il tentativo di attivare un contatto, attraverso l’unico recapito disponibile (quello del centralino dell’Ufficio di appartenenza) non sortisce esito positivo”. Ciò indurrebbe a concludere che il Presidente di un Organo di così grande importanza quale è il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica sia sprovvisto dei contatti telefonici personali dei membri dello stesso e che, pertanto, le riunioni del Comitato andrebbero svolte solo in giorni feriali e in orari d’ufficio.

Risultato di questo stato di cose è che un organo consultivo che, per sua stessa natura, deve poter operare in situazioni di urgenza non può essere convocato proprio in situazioni di urgenza.

Tali circostanze, lungi dal giustificare l’operato dell’Amministrazione, lo aggravano.

E il risultato è che il provvedimento adottato dal Prefetto nel quale si legge:

rilevato che i profili connessi alla delicata questione sono stati esaminati nel corso della riunione del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica” difetta proprio del regolare parere di quel Comitato nella riunione del quale erano assenti più di metà dei membri di diritto.

Ciò, lungi dal costituire una mera violazione procedurale, incide irrimediabilmente sul provvedimento finale che è invalido per violazione della norma regolativa del potere attribuito al Prefetto di adottare il provvedimento impugnato e conseguente viziata formazione della volontà.

Il ricorso deve, in definitiva, essere accolto sul punto con assorbimento delle ulteriori censure dedotte avverso lo stesso. Vale la pena precisare che, in realtà più che un assorbimento delle censure ulteriori, si tratta di un accoglimento del ricorso sul punto decisivo della controversia.

Ciò in quanto, le ulteriori doglianze esposte dalla ricorrente, inerenti in sostanza l’abnormità della valutazione del Prefetto, la sproporzione del provvedimento adottato che, in linea di principio, avrebbero anche potuto essere condivise da questo Giudice, non necessitano di essere esaminate poiché il vizio della volontà dell’organo è radicale tanto che, in ipotesi, la sproporzione della decisione contestata avrebbe potuto non essersi verificata se fossero stati sentiti (come era doveroso) tutti i membri del Comitato e, in particolare, i rappresentanti delle Amministrazioni locali.

3. La novità e la peculiarità della questione trattata, nonché il contegno di tutte le parti in causa inducono il Collegio a ritenere sussistenti i gravi motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’atto impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Aldo Ravalli, Presidente

Marco Lensi, Consigliere

Gianluca Rovelli, Primo Referendario, Estensore

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/02/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)