La Corte costituzionale su diritto alla tutela della salute e vincoli di bilancio

by Mauro Di Pace

Con sentenza n. 104 del 29.5.2013 la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, della legge della Regione Abruzzo 17 luglio 2012, n. 33, il quale prevede, al primo comma, la corresponsione, in favore dei cittadini affetti da patologie oncologiche, dei rimborsi previsti dalla legge della Regione Abruzzo 9 febbraio 2000, n. 6; a tal fine dispone, al secondo comma, uno stanziamento di € 200.000,00, attinto dal capitolo di entrata denominato «Entrate derivanti dal 50 per cento degli oneri di urbanizzazione per il recupero dei sottotetti», con speculare istituzione di un nuovo capitolo di spesa denominato «Interventi socio assistenziali per la maternità, l’infanzia, l’adolescenza e la famiglia». Tale norma, infatti, eccede dalle competenze regionali e si pone in contrasto con gli obiettivi di risanamento imposti dal Piano di rientro che non consente l’erogazione di prestazioni economiche ulteriori rispetto a quelle elencate dallo stesso, in violazione, da un lato, dell’art. 117, terzo comma, Cost. e, dall’altro, dell’art. 120, secondo comma, Cost.

Si tratta di una pronuncia rilevante, perché stabilisce il carattere recessivo del diritto alla tutela della salute rispetto agli obblighi di rispetto dei vincoli di bilancio. La sentenza non fa riferimento al riformulato articolo 119 Cost., che stabilisce la costituzionalizzazione del principio dell’equilibrio di bilancio, non ancora in vigore ratione temporis. Anticipa, peraltro, una tendenza che andrà prevedibilmente consolidandosi.

Di seguito il testo della sentenza

SENTENZA N. 104

ANNO 2013

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Franco GALLO; Giudici : Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 3 della legge della Regione Abruzzo 17 luglio 2012, n. 33 (Modifiche all’art. 29 della legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo. Legge finanziaria 2012», norme in materia di rimborso ai cittadini affetti da patologie oncologiche e provvedimenti finanziari riguardanti le Comunità Montane), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 21-25 settembre 2013, depositato in cancelleria il 25 settembre 2012 ed iscritto al n. 126 del registro ricorsi 2012.

Udito nell’udienza pubblica del 7 maggio 2013 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;

udito l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.− Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato in data 21-25 settembre 2012 e depositato in cancelleria il 25 settembre, ha sollevato, in riferimento agli articoli 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione Abruzzo 17 luglio 2012, n. 33 (Modifiche all’art. 29 della legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo. Legge finanziaria 2012», norme in materia di rimborso ai cittadini affetti da patologie oncologiche e provvedimenti finanziari riguardanti le Comunità Montane).

Premette il ricorrente che la Regione Abruzzo ha disatteso l’Accordo sul Piano di rientro dai disavanzi sanitari 2007-2009, stipulato in data 6 marzo 2007, ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2005), e che pertanto il Governo ha esercitato i poteri sostitutivi previsti dall’art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, procedendo alla nomina del Presidente della Regione quale Commissario ad acta per la realizzazione del Piano di rientro.

Successivamente, prosegue il ricorrente, il Commissario ad acta, ai sensi dell’art. 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2010), con delibera del 3 agosto 2010, ha approvato il Programma operativo 2010, con cui ha dato prosecuzione al Piano di Rientro 2007-2009.

Rileva, poi, la difesa dello Stato che, con la norma impugnata, la Regione Abruzzo ha previsto la corresponsione di un rimborso, così come stabilito dalla legge della Regione Abruzzo 9 febbraio 2000, n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio di previsione della Regione Abruzzo per l’anno 2000. Legge finanziaria regionale), ai cittadini residenti in ambito regionale affetti da patologie oncologiche che necessitino di trattamenti medici, clinico-laboratoristici, chirurgici e radioterapici presso le strutture sanitarie regionali.

Ritiene il Presidente del Consiglio dei ministri che tale disposizione, «riconoscendo una provvidenza economica che comporta l’assunzione di oneri aggiuntivi per prestazioni sanitarie e garantendo conseguentemente ai residenti della Regione Abruzzo livelli di assistenza ulteriori rispetto a quelli stabiliti a livello nazionale», si ponga in contrasto con gli obiettivi di risanamento imposti dal Piano di rientro dal disavanzo sanitario.

Tale contrasto, a sua volta, determinerebbe la violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica diretti al contenimento della spesa sanitaria di cui all’art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, norme queste, che, al pari del precedente art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2007), hanno reso vincolanti per le Regioni gli Accordi sui Piani di rientro dai disavanzi sanitari; ne conseguirebbe l’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. (sono citate, al riguardo, le sentenze della Corte costituzionale n. 141 e n. 100 del 2010).

Passando poi ad illustrare la seconda censura, il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta che la norma impugnata interferisce con le funzioni commissariali, in violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.

La Corte costituzionale, infatti, nelle sentenze n. 78 del 2011 e n. 2 del 2010, avrebbe precisato che, anche qualora non sia ravvisabile un diretto contrasto con i poteri del Commissario, ma ricorra comunque una situazione di interferenza con le sue funzioni, tale situazione sarebbe idonea ad integrare la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost. (sentenza n. 78 del 2011).

2.− La Regione Abruzzo non si è costituita in giudizio.

3.− All’udienza pubblica il ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1.− Il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso in epigrafe, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3 della legge della Regione Abruzzo 17 luglio 2012, n. 33 (Modifiche all’art. 29 della legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo. Legge finanziaria 2012», norme in materia di rimborso ai cittadini affetti da patologie oncologiche e provvedimenti finanziari riguardanti le Comunità Montane), in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.

2.− La disposizione impugnata prevede, al primo comma, la corresponsione, in favore dei cittadini affetti da patologie oncologiche, dei rimborsi previsti dalla legge della Regione Abruzzo 9 febbraio 2000, n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio di previsione della Regione Abruzzo per l’anno 2000. Legge finanziaria regionale); a tal fine dispone, al secondo comma, uno stanziamento di € 200.000,00, attinto dal capitolo di entrata denominato «Entrate derivanti dal 50 per cento degli oneri di urbanizzazione per il recupero dei sottotetti», con speculare istituzione di un nuovo capitolo di spesa denominato «Interventi socio assistenziali per la maternità, l’infanzia, l’adolescenza e la famiglia».

3.− La norma regionale, ad avviso del ricorrente, con la provvidenza economica in esame, garantisce «ai residenti della Regione Abruzzo livelli di assistenza ulteriori rispetto a quelli stabiliti a livello nazionale»: essa, in tal modo, «eccede dalle competenze regionali e si pone in contrasto con gli obiettivi di risanamento imposti dal Piano di rientro che non consente l’erogazione di prestazioni economiche ulteriori rispetto a quelle elencate dallo stesso», in violazione, da un lato, dell’art. 117, terzo comma, Cost. e, dall’altro, dell’art. 120, secondo comma, Cost.

4.− La questione è fondata con riguardo a entrambe le violazioni denunciate che appaiono strettamente connesse.

4.1.− Quanto alla prima, questa Corte ha ripetutamente affermato che «l’autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare nell’ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012 e n. 193 del 2007). Pertanto, il legislatore statale può «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010).

Su queste premesse, si è anche più volte ribadito che, tanto l’art. 1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2007), quanto l’art. 2, commi 80 e 95, della successiva legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2010), commi, questi ultimi, invocati dal ricorrente come parametri interposti, possono essere qualificati «come espressione di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010).

Tali norme, infatti, hanno reso vincolanti per le Regioni gli interventi individuati negli accordi di cui all’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato (sentenza di questa Corte n. 91 del 2012).

In base a tali principi questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di norme regionali istitutive di misure di assistenza supplementare «in contrasto con l’obiettivo dichiarato del Piano di rientro di riequilibrare il profilo erogativo dei livelli essenziali di assistenza» (sentenza n. 32 del 2012), ovvero istitutive di uffici al di fuori delle previsioni del Piano di rientro (sentenza n. 131 del 2012), o ancora di disposizioni regionali «in controtendenza rispetto all’obiettivo del contenimento della spesa sanitaria regionale» (sentenza n. 123 del 2011).

4.2.− Ebbene, la norma impugnata, disponendo l’assunzione a carico del bilancio regionale di oneri aggiuntivi per garantire un livello di assistenza supplementare in contrasto con gli obiettivi di risanamento del Piano di rientro, viola il principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria, quale principio di coordinamento della finanza pubblica e, in definitiva, l’art. 117, terzo comma, Cost.

5.− Quanto alla violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost., questa Corte ha affermato che «l’operato del Commissario ad acta, incaricato dell’attuazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata, sopraggiunge all’esito di una persistente inerzia degli organi regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad un’attività che pure è imposta dalle esigenze della finanza pubblica. È, dunque, proprio tale dato – in uno con la constatazione che l’esercizio del potere sostitutivo è, nella specie, imposto dalla necessità di assicurare la tutela dell’unità economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.), qual è quello alla salute – a legittimare la conclusione secondo cui le funzioni amministrative del Commissario […] devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli organi regionali» (sentenze n. 28 del 2013 e n. 78 del 2011); ed in particolare, «la semplice interferenza da parte del legislatore regionale con le funzioni del Commissario ad acta, come definite nel mandato commissariale, determina di per sé la violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.» (sentenza n. 28 del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 2 del 2010).

La Corte ha poi chiarito, da un lato, come l’interferenza sussista anche in presenza di interventi non previsti nel Piano di rientro che possano aggravare il disavanzo sanitario regionale (sentenza n. 131 del 2012); e, dall’altro, come «l’introduzione di livelli essenziali di assistenza aggiuntivi» determini una «incoerenza della legislazione regionale rispetto agli obiettivi fissati dal Piano di rientro del deficit sanitario» (sentenza n. 32 del 2012).

6.− Alla luce di questi principi, risulta evidente che la norma impugnata, introducendo un livello di assistenza aggiuntivo non contemplato nel Piano di rientro, interferisce con le funzioni e le attività del commissario ad acta; essa, dunque, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima anche per violazione dell’art. 120, secondo comma, Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, della legge della Regione Abruzzo 17 luglio 2012, n. 33 (Modifiche all’art. 29 della legge regionale 10 gennaio 2012, n. 1 «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Abruzzo. Legge finanziaria 2012», norme in materia di rimborso ai cittadini affetti da patologie oncologiche e provvedimenti finanziari riguardanti le Comunità Montane).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2013.

F.to:

Franco GALLO, Presidente

Giancarlo CORAGGIO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2013.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Gabriella MELATTI