Ludopatia e distanze dalle scuole e dagli altri luoghi sensibili degli apparecchi per gioco leciti

by Mauro Di Pace

Il TAR di Bolzano ha dichiarato legittimo un provvedimento col quale il sindaco di Bolzano ha interdetto l’installazione di apparecchi da gioco leciti in un locale sito a meno di 300 metri da una scuola, così come previsto dalla normativa provinciale in materia.

La sentenza è interessante (oltre che per la sostanziosa condanna alle spese del ricorrente…) perché, richiamando la giurisprudenza costituzionale e comunitaria, afferma il principio della prevalenza delle ragioni di prevenzione della ludopatia sulla libertà di impresa.

Va sottolineato che le limitazioni riguardano i giochi leciti, e non quelli illeciti, e che sono poste da una legge della provincia autonoma di Bolzano.

Di seguito il testo della sentenza.

N. 00208/2014 REG.PROV.COLL.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

sezione autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 238 del 2013, proposto da:

Chen Snc di Chen Chenxi & C., in persona del titolare legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe Avolio e Juri Andriollo, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Bolzano, via G. Galilei, 10/H;

contro

Comune di Bolzano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Gudrun Agostini, Alessandra Merini, Bianca Maria Giudiceandrea e Laura Polonioli, domiciliata presso l’Avvocatura comunale in Bolzano, vicolo Gumer, 7;

per l’annullamento

e la revoca anche solo in parte qua

1) dell’ordinanza “per la rimozione dei giochi leciti e per la sospensione dell’attività del pubblico esercizio Bar – Caffè “CAFE’ TOSCA PASTICCINI 2 via Rosmini n. 91 in 39100 Bolzano, ai sensi dell’art. 47, comma 2 della L.P. 58/1988” dd. 26.8.2013 del Vice Sindaco del Comune di Bolzano, con il quale si ordinava “entro e non oltre cinque (5) giorni dal ricevimento (…)” “la rimozione degli apparecchi da gioco leciti presenti presso il pubblico esercizio” de quo e si disponeva “la sospensione dell’attività dell’esercizio pubblico fino all’avvenuta rimozione dei giochi leciti“;

2) degli atti presupposti conosciuti: verbali di accertamento e contestazione dd. 20.12.2012, 14.1.2013, 13.4.2013, 13.6.2013 e la lettera sub prot. n. 89559/2012 dd. 21.11.2012;

3). degli atti presupposti non conosciuti quali il provvedimento di individuazione dei luoghi sensibili della Città di Bolzano a mente dell’art. 1/bis della L.P. 58/1988;

e per la condanna

dell’Amministrazione resistente al risarcimento dei danni occorrendi nel solo caso di illegittima effettiva sospensione dell’attività di esercizio pubblico e di raccolta del gioco.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 maggio 2014 il Cons. Terenzio Del Gaudio e uditi per le parti i difensori:

avv. G. Avolio per la parte ricorrente;

Avv. A. Merini per il Comune di Bolzano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Sono impugnati gli atti in epigrafe indicati, in forza dei quali è stato ordinato alla società ricorrente di rimuovere dal pubblico esercizio “Cafè Tosca Pasticcini 2“, entro e non oltre cinque giorni dal ricevimento dell’ordinanza, gli apparecchi da gioco leciti di cui all’art. 110, comma 6, del Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza, dopo che il Comune di Bolzano ha accertato che nel raggio di 300 metri dal suddetto esercizio pubblico si trovano numerosi punti sensibili, e cioè la Scuola superiore privata “Istituto Asher“; la facoltà di Design e Arte, Economia e Management, Scienze e Tecnologie dell’Università di Bolzano; l’Istituto per l’educazione musicale in lingua tedesca e ladina; il Centro di salute mentale (CSM) Salto Scilliar, Bassa Atesina e Oltradige; il Centro Famiglia “Elki“.

A fondamento del ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi:

1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 11 e 14 della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17. Violazione dei principi in materia di giusto procedimento. Illegittimità derivata, nullità della comunicazione di avvio del procedimento per mancata sottoscrizione;

2. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Errata individuazione del soggetto responsabile della violazione amministrativa, ad impossibilia nemo tenetur. Violazione delle norme sul giusto procedimento;

3. Violazione dell’art. 47, comma 2, della legge provinciale n. 58 del 1988. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto di motivazione, in quanto le esigenze di protezione dei rischi legati all’insorgenza di dipendenza da gioco d’azzardo non sono state accertate né con adeguata istruttoria, né estrinsecate con sufficiente motivazione;

4. Violazione e falsa applicazione del D.M. 12 marzo 2004, n. 86. Regolamento concernente disposizioni per la gestione telematica degli apparecchi da divertimento e intrattenimento, ai sensi dell’articolo 14bis, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, e successive modificazioni e integrazioni. Violazione degli artt. 2ter e 2quater del decreto legge n. 40 del 25 marzo 2010, così come modificato dalla legge di conversione 22 maggio 2010, n. 73. Violazione dell’articolo 1, comma 82, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, che ha sostituito l’articolo 1, comma 533 e introdotto gli articoli 533bis e 533ter della legge n. 266 del 23 dicembre 2005. Violazione del decreto del direttore generale dell’AAMS sub prot. n. 2011/11181/Giochi/ADI del 5 aprile 2011. Errata individuazione del soggetto obbligato. Violazione delle norme sul giusto procedimento. Incompetenza;

5. Violazione della direttiva 98/34/CE, con particolare riferimento agli artt. 1, 8 e 9, come modificata dalla direttiva 2006/96/CE, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione;

6. Eccezione di costituzionalità per contrasto con gli artt. 3, 41, 117, lettere e) e h) e 118 della Costituzione (con riferimento ai soli profili che non sono stati esaminati dalla Corte Costituzionale nella sentenza del 10.11.2011, n. 300) dell’art. 11, comma 1bis e 1ter, dell’art. 47 e dell’art. 54, comma 3, lett. k), della legge provinciale n. 58/1988.

La ricorrente società ha chiesto anche il risarcimento dei danni “nel solo caso di illegittima effettiva sospensione dell’attività di esercizio pubblico e di raccolta del gioco“, da ricondurre “al reddito imponibile dell’anno, precedente quello interessato dalla sospensione avversata, con riferimento ai giorni di attività non esercitata in ragione della sospensione, con riserva di quantificazione ed allegazione“.

Con decreto n. 146/2013, depositato il 4.8.2013, il Presidente del Tribunale ha sospeso, in via cautelare di urgenza ex art. 56 c.p.a., l’ordinanza impugnata, limitatamente all’ordine di sospensione della licenza di esercizio pubblico.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bolzano, chiedendo che il ricorso sia rigettato, in quanto infondato.

Con ordinanza cautelare n. 166/2013, depositata il 26.9.2013, il Collegio ha rigettato l’istanza cautelare presentata dalla ricorrente in via incidentale.

Nei termini di rito le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 14.5.2014, sentite le parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non è fondato.

1. Con il primo motivo la ricorrente afferma che l’atto di avvio del procedimento sarebbe nullo, per mancanza della sottoscrizione. Essendo nullo l’atto di avvio del procedimento, l’ordinanza impugnata sarebbe illegittima per violazione dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento.

Il motivo è infondato.

L’Amministrazione comunale ha notificato l’atto a mezzo di posta elettronica certificata, ai sensi dell’art. 149bis c.p.c. e dell’art. 48 del D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, e ha depositato in giudizio copia degli atti che dimostrano la ricevuta di avvenuta consegna e l’avvenuta sottoscrizione dell’atto in forma digitale da parte della Direttrice dell’Ufficio competente, dott.ssa Fabiola Pittelli, in data 12.6.2013, e da parte del Vice Sindaco di Bolzano, Klaus Ladinser, in data 13.6.2013 (cfr. doc. 17 del Comune).

La sottoscrizione dell’atto, avvenuta in forma digitale, conformemente alla normativa suddetta, è quindi esistente, contrariamente a quanto assunto dalla ricorrente.

2. Con il secondo e il quarto motivo – che si prestano ad un esame congiunto – la ricorrente afferma che l’Amministrazione comunale avrebbe errato nell’individuazione del soggetto responsabile della violazione amministrativa, che non sarebbe il titolare della licenza di esercizio pubblico, bensì il proprietario/noleggiatore degli apparecchi da gioco leciti di cui è stata ordinata la rimozione. La ricorrente si sarebbe inutilmente attivata per chiedere al proprietario/noleggiatore degli apparecchi la loro rimozione.

Inoltre, l’ordinanza impugnata contrasterebbe con l’impianto normativo nazionale di verifica e di controllo del gioco lecito. Il funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro si caratterizzerebbe per la necessità, normativamente prevista, del collegamento in rete degli apparecchi al sistema di elaborazione dei concessionari, ai quali sarebbe, in via esclusiva, affidata la gestione degli apparecchi stessi, la raccolta dei dati registrati negli apparecchi e il trasferimento quotidiano al sistema centrale di AAMS, la rilevazione della conformità del funzionamento del gioco e la segnalazione immediata delle irregolarità, la gestione amministrativa e la contabilizzazione delle somme giocate. Spetterebbe, pertanto, solo ai concessionari la facoltà di interrompere il collegamento alla rete telematica degli apparecchi alla rete, in caso di non conformità degli apparecchi alle prescrizioni per il gioco.

Le doglianze non sono fondate.

E’ opportuno richiamare le disposizioni della legge provinciale sugli esercizi pubblici 14.12.1988, n. 58, di cui si controverte.

L’art. 11, comma 1 (modificato dall’art. 2 della legge provinciale 22.11.2010, n. 13), così recita: “Fermo restando quanto disposto all’articolo 4 in ordine alle sale da biliardo, da giuochi e di attrazione, nei pubblici esercizi possono essere tenuti e praticati i giuochi non vietati ai sensi dell’articolo 110, comma 6, del Testo unico sulla pubblica sicurezza, approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e successive modifiche“.

Il comma 1bis dello stesso art. 11 (aggiunto dall’art. 2, comma 2, della legge provinciale 22 novembre 2010, n. 13), così recita: “Anche i giochi leciti non possono essere messi a disposizione in un raggio di 300 metri da istituti scolastici di qualsiasi grado, centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio – assistenziale. La Giunta provinciale può individuare altri luoghi sensibili, in cui i giochi non possono essere messi a disposizione“.

Il comma 1ter dell’art. 11 (aggiunto dall’art. 1, comma 1, della legge provinciale 11.10.2012, n. 17), così recita: “Gli apparecchi da gioco ai sensi dell’articolo 110, comma 6, del Testo Unico delle leggi sulla pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modifiche, già installati negli esercizi pubblici all’entrata in vigore della disposizione di cui al comma 1-bis devono essere rimossi entro due anni dall’entrata in vigore del comma 1-bis….“.

L’art. 47, comma 1 (modificato dall’art. 1, comma 2, della citata legge provinciale n. 17 del 2012) stabilisce poi che “i difetti dei locali e delle dotazioni, atti a pregiudicare la salute o la vita della clientela o degli addetti, riscontrati nel corso della funzione di vigilanza e controllo sono comunicati al sindaco. Lo stesso vale nel caso in cui siano messi a disposizione giochi leciti in contrasto con quanto stabilito dall’articolo 11″. E il comma 2 dello stesso art. 47 (modificato dall’art. 2, comma 1, della legge provinciale n. 17 del 2012) prevede che “il sindaco può, con provvedimento motivato, disporre in ogni momento la rimozione dei difetti contestati oppure dei giochi leciti in contrasto con l’articolo 11, sospendendo, in casi particolarmente gravi, l’attività dell’esercizio fino all’avvenuta rimozione dei difetti ovvero di questi giochi“.

Infine l’art. 54, comma 3, lett. k) (lettera sostituita dall’art. 3, comma 1, della legge provinciale n. 17 del 2012), stabilisce che “è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria, da un minimo di Euro 144,00 ad un massimo di Euro 552,00, chiunque… non rimuove i difetti dei locali o delle dotazioni oppure i giochi leciti in contrasto con l’articolo 11, riscontrati ai sensi dell’articolo 47, fermo restando quanto previsto al comma 2 dell’articolo 47“.

Osserva il Collegio che il legislatore provinciale, con le modifiche introdotte nel 2012 (così come con quelle introdotte nel 2010), non è intervenuto per contrastare e prevenire il gioco illegale (cioè per prevenire reati o mantenere l’ordine pubblico), né per disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS e nemmeno per individuare i giochi leciti (materie riservate alla competenza del legislatore statale). E’ intervenuto per disporre la rimozione degli apparecchi da gioco in ragione della loro prossimità a determinati luoghi, che potrebbero, da un lato indurre al gioco soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi (quindi maggiormente esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni) e, dall’altro lato, creare problemi di viabilità e di inquinamento acustico delle aree interessate.

L’obbligo di rimuovere i suddetti apparecchi da gioco leciti derivante dalla sopra richiamata normativa provinciale colpisce, in via diretta, il titolare della licenza di pubblico esercizio, in quanto unico soggetto che ha la disponibilità esclusiva del locale. D’altra parte, l’Amministrazione comunale è del tutto estranea ai rapporti che legano i titolari delle licenze di esercizi pubblici con i proprietari/noleggiatori e con i concessionari dei giochi, che restano regolati dai rispettivi contratti.

La norma imperativa sopravvenuta determina la risoluzione, di diritto, dei contratti in contrasto con le disposizioni ivi previste, senza che, perciò, il titolare della licenza possa legittimamente appellarsi a quei rapporti contrattuali (e alla asserita presunta inerzia del concessionario intimato dal titolare della licenza alla rimozione) per evitare la rimozione degli apparecchi imposta dalla norma imperativa sopravvenuta.

Nella recente sentenza n. 323/13, depositata il 22.11.2013 – relativa alla stessa fattispecie – questo Tribunale ha già chiarito che la norma provinciale che impone la rimozione degli apparecchi da gioco leciti non incide in alcun modo sul funzionamento della rete telematica dei giochi leciti: “Invero, con il citato criterio di localizzazione, la norma si limita a disporre la rimozione degli apparecchi che si trovino su limitate e ben determinate fasce di territorio, giudicate sensibili. Gli stessi apparecchi ben possono essere installati in esercizi ubicati al di fuori delle aree c.d. sensibili, senza alcun pregiudizio per la rete telematica“.

3. Con il terzo motivo la ricorrente lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alle esigenze di protezione dai rischi legati all’insorgenza di dipendenza da gioco d’azzardo.

Il motivo è infondato.

Osserva, anzitutto, il Collegio che lo stesso legislatore provinciale ha stabilito che i giochi leciti non possono essere messi a disposizione (rispettivamente devono essere rimossi, se già installati) in un raggio di 300 metri da istituti scolastici di qualsiasi grado, centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio – assistenziale (cfr. art. 11, commi 1bis e 1 ter della legge provinciale n. 58 del 1988).

E’ sufficiente che l’esercizio pubblico si trovi nel raggio di 300 metri da uno solo dei luoghi suddetti, perché scatti, automaticamente, l’obbligo di rimozione degli apparecchi da gioco leciti, senza che all’Amministrazione residui alcun potere discrezionale nell’applicazione della norma.

Nel caso di specie, l’ordinanza impugnata individua ben 5 luoghi sensibili presenti nel raggio di 300 metri dall’esercizio pubblico “Cafè Tosca Pasticcini 2″ (la Scuola superiore privata “Istituto Asher“; la facoltà di Design e Arte, Economia e Management, Scienze e Tecnologie dell’Università di Bolzano; l’Istituto per l’educazione musicale in lingua tedesca e ladina; il Centro di salute mentale (CSM) Salto Scilliar, Bassa Atesina e Oltradige; il Centro Famiglia “Elki“).

Ad avviso del Collegio l’ordinanza impugnata risulta sufficientemente motivata anche sotto il profilo dell’applicazione, alla fattispecie in esame, della sanzione della sospensione della licenza di esercizio fino alla avvenuta rimozione dei giochi, prevista dall’art. 47, comma 2, della legge provinciale n. 58 del 1988.

Va ricordato che la norma suddetta consente al Sindaco di sospendere l’attività di esercizio “in casi particolarmente gravi…con provvedimento motivato“.

Orbene, la stessa ordinanza impugnata dà conto della ampia istruttoria effettuata, richiamando, nelle premesse, la lettera informativa n. prot. 89559/2012 del 21.11.2012, il verbale di accertamento dd. 20.12.2012, i tre verbali di contestazione (dd. 14.1.2013, 13.4.2013, 13.6.2013) e nei quali veniva rilevata l’esistenza di due apparecchi da gioco leciti (ex art. 110, comma 6 del R.D. 18.6.1931, n. 773) da rimuovere e con i quali si informava / veniva applicata la sanzione pecuniaria prevista dalla legge.

Sul punto specifico della sanzione relativa alla sospensione della licenza, il Sindaco così motiva la sua decisione di applicare la sanzione: “ Ritenuta tale inosservanza (ndr: dell’obbligo di rimuovere gli apparecchi da gioco leciti) da parte del gestore dell’esercizio “Café Tosca Pasticcini 2” particolarmente grave, per i seguenti motivi:

“- la gestrice del pubblico esercizio non ha provveduto a rimuovere i giochi leciti, nonostante cinque solleciti (1 lettera informativa, 1 verbale di accertamento senza applicazione di sanzioni pecuniarie, 3 verbali di accertamento con applicazione delle sanzioni previste) ed una ordinanza ingiunzione pagamento;

– aggravante risultano altresì i tipi e le molteplicità dei luoghi sensibili, che si trovano in prossimità del pubblico esercizio “Café Tosca Pasticcini 2″che, come sopra nel dettaglio evidenziato, meritano particolare tutela“.

Il Collegio ritiene che le motivazioni sopra riportate siano sufficienti a giustificare l’applicazione dell’ulteriore sanzione della sospensione della licenza fino alla rimozione degli apparecchi da gioco.

4. Parimenti infondate sono le censure contenute nel quinto motivo, con le quali la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 1, 8 e 9, della direttiva 98/34/CE, che prevedono l’esperimento di una procedura di informazione nel “settore delle norme e regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione“, allo scopo di evitare che la libera circolazione delle merci, la libera prestazione di servizi e la libertà di stabilimento, garantite dal Trattato dell’Unione Europea possano venire pregiudicate ovvero ostacolate, direttamente o indirettamente, da una loro eventuale applicazione.

Per disattendere la censura è sufficiente richiamare la giurisprudenza comunitaria e nazionale, che ha escluso la qualificazione di “regole tecniche” per le disposizioni che contengano restrizioni all’apertura di locali adibiti al gioco, a tutela di determinate categorie di persone maggiormente vulnerabili in funzione della prevenzione della dipendenza dal gioco (interesse fondamentale, salvaguardato dallo stesso Trattato CEE), affermando la conseguente non necessità di previa comunicazione alla Commissione europea, ai sensi della direttiva 98/34/CE (cfr., ex multis, sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 24.1.2013, n. 186; Cons. Stato, Sez. VI, 11.9.2013, n. 4498; TRGA Bolzano, 22.11.2013 e 18.12.2012, n. 376; TRGA Trento, 21.2.2013, n. 64, 7.3.2013, n. 104 e 20.3.2013, n. 96).

5. Con il sesto motivo la ricorrente solleva questione di legittimità costituzionale delle norme provinciali (art. 11, commi 1bis e 1 ter, art. 47 e art. 54, comma 3, della legge provinciale n. 58 del 1988), per violazione dell’art. 117, comma 2, lett. e) e h) della Costituzione, che stabiliscono la competenza legislativa esclusiva dello Stato, rispettivamente in materia di “tutela della concorrenza e sistema tributario dello Stato” e in materia di “ordine pubblico e sicurezza“.

L’eccezione non è fondata.

Giova tenere presente che la Corte Costituzionale, nella sentenza 10.11.2011, n. 300, vagliando la legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1bis, della legge provinciale n. 58 del 1988, ha ritenuto del tutto legittima la disposizione provinciale contenente divieti di localizzazione per gli apparecchi da gioco leciti.

In particolare, la Corte ha rilevato che:

– le disposizioni oggetto del giudizio, le quali si inseriscono in corpi normativi volti alla regolamentazione degli spettacoli e degli esercizi commerciali, dettando precipuamente limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili (o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio – assistenziale), e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica;

– le evidenziate finalità tutorie valgono a differenziare le disposizioni impugnate dal contesto normativo in materia di gioco, di cui si è già occupata la Corte (sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006), rendendo la normativa provinciale in esame non riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza“; quest’ultima materia, per consolidata giurisprudenza della Corte, attiene alla “prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico“, inteso questo quale “complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale“;

– gli interessi pubblici primari che vengono in rilievo ai fini considerati sono unicamente gli interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile, poiché, diversamente opinando, si produrrebbe una smisurata dilatazione della nozione di sicurezza e ordine pubblico, tale da porre in crisi la stessa ripartizione costituzionale delle competenze legislative, con l’affermazione di una preminente competenza statale potenzialmente riferibile a ogni tipo di attività; la semplice circostanza che la disciplina normativa attenga a un bene giuridico fondamentale, quale quello della tutela dei minori, non vale, dunque, di per sé, a escludere la potestà legislativa regionale o provinciale, radicando quella statale;

– le disposizioni provinciali censurate hanno riguardo a situazioni che non necessariamente implicano un concreto pericolo di commissione di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell’ordine pubblico, inteso nei termini dianzi evidenziati; si preoccupa, piuttosto, delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti;

– le disposizioni impugnate, infatti, non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate.

Ebbene, ad avviso del Collegio, le suesposte osservazioni della Corte non possono che valere anche per la neointrodotta norma provinciale (art. 1, comma 1, della L.P. n. 17 del 2012) che ha disposto – coerentemente con il divieto di installare apparecchi da gioco lecito nel raggio di 300 metri dai c.d. luoghi sensibili, precedentemente stabilito – l’obbligo di rimuovere gli apparecchi già installati negli esercizi pubblici che si trovino nel raggio di 300 metri da detti luoghi.

E’ chiaro, infatti, che il fine della nuova norma è il medesimo che aveva indotto, in precedenza, lo stesso legislatore a vietare la messa a disposizione degli apparecchi da gioco in determinate parti limitate del territorio. In assenza di questo ulteriore e complementare intervento, la detta tutela non potrebbe, invero, essere pienamente realizzata.

Appare, quindi, manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale formulata dalla ricorrente.

La Corte Costituzionale, nella citata sentenza n. 300 del 2011, ha eliminato ogni dubbio: l’intervento del legislatore provinciale nella specifica materia sopra descritta non è invasivo della competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art. 117, lett. h, della Costituzione).

Non sussiste neppure il dedotto contrasto della normativa provinciale con il D.L. 13 settembre 2012, n. 158 (c.d. decreto “Balduzzi“), convertito nella legge 8.11.2012, n. 189.

E’ noto che le prime misure volte a vietare l’installazione di apparecchi da gioco nelle zone c.d. sensibili sono state adottate dalla Provincia autonoma di Bolzano con la legge provinciale 22.11.2010, n. 13. Solo due anni dopo, con il D.L. 13.9.2012, n. 158 (convertito con la legge 8.11.2012, n. 189), il legislatore statale, ha adottato “misure di prevenzione per contrastare la ludopatia“). Sennonché, nonostante il lodevole intento espresso nella rubrica dell’art. 7, nella loro stesura finale, le misure adottate si rivelano blande rispetto alla finalità che lo stesso legislatore si era dato; e la loro attuazione, oltretutto, viene rimandata nel tempo.

Recita infatti l’art. 7, comma 10, del citato decreto “Balduzzi“: “L’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, da emanare entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (n.d.r.: 11 novembre 2012) e valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo bando. Ai fini di tale pianificazione si tiene conto dei risultati conseguiti all’esito dei controlli di cui al comma 9, nonché di ogni altra qualificata informazione acquisita nel frattempo, ivi incluse proposte motivate dei comuni ovvero di loro rappresentanze regionali o nazionali. Presso l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, è istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, un osservatorio di cui fanno parte, oltre ad esperti individuati dai Ministeri della salute, dell’istruzione, dell’università e della ricerca, dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze, anche esponenti delle associazioni rappresentative delle famiglie e dei giovani, nonché rappresentanti dei comuni, per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Ai componenti dell’osservatorio non è corrisposto alcun emolumento, compenso o rimborso di spese“.

Orbene, si è già detto che i giudici della Corte Costituzionale hanno ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni provinciali che, dettando norme sulla localizzazione degli apparecchi da gioco lecito, mirano a tutelare le “conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché all’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti“.

La Corte ha ritenuto che le disposizioni de quibus non rientrino nella competenza esclusiva dello Stato in materia di misure di prevenzione dei reati e mantenimento dell’ordine pubblico (art. 117, secondo comma, lett. h), lasciando intendere che esse rientrino nella materia sociale della tutela dei minori e in quella della tutela del territorio, materie nelle quali la Provincia autonoma di Bolzano esercita potestà legislativa esclusiva (cfr. art. 8, risp. numeri 25 e 5 dello Statuto di autonomia). Ciò evidentemente a prescindere dalla collocazione delle disposizioni stesse nella legge provinciale sugli esercizi pubblici.

Peraltro, anche volendo considerare che le disposizioni provinciali in esame rientrino nelle materie nelle quali la Provincia esercita una potestà legislativa concorrente, come quella degli esercizi pubblici o quella della sanità (nella quale sono collocate le disposizioni del decreto “Balduzzi“), in base allo Statuto di autonomia, letto in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 (c.d. clausola di adeguamento automatico, anche detta clausola di maggiore favore), la Provincia non meriterebbe censure, in quanto ha rispettato il limite “dei principi fondamentali” stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 117, terzo comma, ultimo periodo, della Costituzione).

Il legislatore statale ha indicato, come si evince dalla piana lettura dell’art. 7, comma 10, del decreto “Balduzzi” (sopra riportato), che la necessità di opportunamente distanziare gli esercizi dove sono installati gli apparecchi da gioco da alcuni luoghi giudicati sensibili costituisce un principio fondamentale del decreto.

In tal senso, il TRGA di Trento, nella sua recente sentenza n. 63 del 21.2.2013, ha affermato essere “uno dei principi fondamentali del sopravvenuto decreto Balduzzi…l’esigenza – sia pure valutata con un diverso grado di urgenza – che tra i locali, ove sono installati gli apparecchi da gioco, e determinati luoghi di aggregazione e/o permanenza di fasce vulnerabili della popolazione debba intercorrere una distanza minima, idonea ad arginare i richiami e le suggestioni consistenti nell’illusoria possibilità di facile ed immediato arricchimento” (nello stesso senso cfr. anche TRGA Trento 7.3.2013, n. 104).

Quindi le norme provinciali in esame hanno seguito i principi fondamentali contenuti nel decreto “Balduzzi” e li hanno codificati ancora prima della loro introduzione nella legislazione statale.

Peraltro, con riferimento specifico alla disposizione provinciale che dispone la rimozione degli apparecchi da gioco, quando si trovino nel raggio di 300 metri dai luoghi c.d. sensibili, rileva il Collegio che anche il decreto “Balduzzi” contiene una disciplina di “ricollocazione” (valevole, quindi, anche per gli esercizi già esistenti) degli apparecchi da gioco rispetto a determinati luoghi c.d. sensibili.

In ogni caso, va sottolineato che le disposizioni contenute nell’art. 7, comma 10, del decreto “Balduzzi“, non possono comunque essere applicate direttamente nel territorio provinciale, ostandovi l’art. 2 del D. Lgs. 16.3.1992, n. 266 (norma di attuazione sui rapporti tra legislazione statale e provinciale).

Le sopra riportate argomentazioni della Corte Costituzionale valgono anche con riferimento al presunto contrasto della normativa provinciale con la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza e sistema tributario dello Stato (art. 117, lett. e, della Costituzione).

Osserva, anzitutto, il Collegio che il principio di tutela della concorrenza non è assoluto.

Il legislatore provinciale non è intervenuto sul mercato della produzione e commercializzazione degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS, ma per tutelare interessi ben diversi, come già esposto, senza alcuna finalità “protezionistica” o distorsiva delle regole di mercato.

In ogni caso, il c.d. regime di liberalizzazione introdotto dal legislatore statale non è assoluto, essendo consentite limitazioni quando l’attività economica rechi “danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e contrasto con l’utilità sociale” (cfr. art. 3, comma 1, lett. c, del D.L. 13.8.2011, n. 138, convertito nella legge 14.9.2011, n. 148 e art. 1, comma 2, del D.L. 24.1.2012, n. 1, convertito nella legge 24.3.2012, n. 27).

La giurisprudenza CE in materia di libera prestazione di servizi e offerta di gioco d’azzardo lecito e sua pubblicizzazione, definite attività di servizi ai sensi dell’art. 49 del Trattato CEE, è unanime nel ritenere conformi al Trattato CEE (in particolare agli artt. 43 e 49) le normative nazionali di restrizione alla libera prestazione di servizi, adottate nel settore dei giochi e delle scommesse. In particolare, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, nella sentenza 8.9.2010, n. 46, ha affermato che tali restrizioni si ricollegano il più delle volte alla tutela dei destinatari dei servizi interessati e, più in generale, dei consumatori, nonché alla tutela dell’ordine sociale.

La Corte ha altresì sottolineato che tali obiettivi rientrano nel novero delle ragioni imperative di interesse generale, atte a giustificare menomazioni della libera prestazione dei servizi (v. in tal senso, in particolare, sentenze Schindler, cit., punto 58; Läärä e a., cit., punto 33; Zenatti, cit., punto 31; 11 settembre 2003, causa C-6/01, Anomar e a., Racc. pag. I-8621, punto 73, nonché Placanica e a., cit., punto 46).

Risulta dunque dalla giurisprudenza della Corte che spetta a ciascuno Stato membro decidere, nell’ambito del proprio potere discrezionale, se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività della suddetta natura, oppure soltanto limitarle e prevedere, a tal fine, modalità di controllo più o meno rigorose, tenendo presente che la necessità e la proporzionalità delle misure adottate deve essere valutata unicamente alla luce degli obiettivi perseguiti e del livello di tutela, che le autorità nazionali interessate intendono garantire.

Il Consiglio di Stato, nella recente sentenza della Sezione IV, 20.8.2013, n. 4199, ha affermato che “esigenze di carattere sociale o criminale, quali la tutela del consumatore, la prevenzione della frode, il contenimento della propensione al gioco (c.d. ludopatia), ma solo se idonee allo scopo e perseguite in modo coerente e sistematico“, possono giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (previste dagli artt. 43 e 49 CE).

Ad avviso del Collegio appare del tutto giustificata, ragionevole e proporzionata una limitazione territoriale degli apparecchi da gioco, al fine di tutelare le categorie più sensibili della popolazione dal pericolo della dipendenza da gioco.

E’ un fatto che il fenomeno del gioco lecito con gli apparecchi di cui agli artt. 110, comma 6, lett a), del TULPS (c.d. “new slot“, meglio conosciute a livello internazionale come A.W.P. – amusement with prizes) ha assunto in Italia dimensioni notevoli. La perdurante crisi economica induce lo Stato ad aumentare l’offerta di giochi leciti, per ottenere maggiori entrate fiscali, ma questo orientamento induce, al contempo, le persone più fragili ad appellarsi alla fortuna, nell’illusione di risolvere i propri problemi. E’ noto che il gioco lecito, da mero divertimento, può non di rado degenerare in dipendenza, con gravi conseguenze non solo sulla salute (la malattia è chiamata “gioco d’azzardo patologico“, GAP), ma anche di relazione sociale, con elevati costi a carico della collettività.

Appare, quindi, ragionevole che il legislatore provinciale sia intervenuto per proteggere le fasce di popolazione più deboli.

La disciplina provinciale che impone una distanza minima tra gli esercizi dove sono installati apparecchi da gioco leciti e alcuni circoscritti e ben individuati luoghi, considerati sensibili, non si pone neppure in contrasto con la competenza legislativa statale in materia di sistema tributario dello Stato.

Le disposizioni provinciali censurate, che si basano su un ragionevole bilanciamento di interessi costituzionalmente rilevanti (come affermato dallo stesso Consiglio di Stato, nella citata sentenza della Sezione VI, n. 4498/2013), non impediscono affatto all’erario di incassare gli introiti derivanti dal gioco lecito: gli apparecchi da gioco possono infatti essere ricollocati in luoghi considerati non sensibili. Il flusso delle entrate erariali potrà essere così garantito, senza alcun danno sociale e sanitario alle fasce di popolazione considerate più fragili e altrimenti indifese.

Infine, va disattesa anche la censura riferita alla asserita retroattività della disciplina che ha imposto la rimozione degli apparecchi da gioco leciti.

E’ pur vero che l’art. 11 delle preleggi dispone, in via di principio, l’irretroattività della legge e, conseguentemente, la salvezza degli atti compiuti sotto l’impero della legge anteriore. Tuttavia, secondo l’orientamento della Corte costituzionale, è rimesso alla discrezionalità del legislatore regolare lo stato dei rapporti pendenti, valutando la scelta tra retroattività ed irretroattività, con il solo limite che non siano contraddetti principi e valori costituzionali (cfr. le sentenze della Corte Costituzionale. n. 234/2007, 341/2006, 206/2004, 189/1992).

Ebbene, il legislatore provinciale ha operato un contemperamento dell’interesse dei titolari al mantenimento degli apparecchi da gioco leciti negli esercizi pubblici situati in luoghi c.d. sensibili e di quello alla tutela delle persone più deboli e, quindi, più esposte al rischio del gioco compulsivo, operando una scelta discrezionale che al Collegio appare del tutto ragionevole. D’altra parte, senza la rimozione degli apparecchi già installati non potrebbe realizzarsi, in pieno, quella tutela delle persone ritenute maggiormente vulnerabili (o per la giovane età o perché bisognose di cure di tipo sanitario o socio – assistenziale), giudicata legittima dalla Corte Costituzionale, nella citata sentenza n. 300 del 2011.

Per tutti i motivi esposti il ricorso è infondato e va, pertanto, rigettato con tutte le sue domande.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate dal seguente dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa – Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo RIGETTA.

Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Bolzano, che si liquidano in complessivi Euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Margit Falk Ebner, Presidente FF

Terenzio Del Gaudio, Consigliere, Estensore

Lorenza Pantozzi Lerjefors, Consigliere

Peter Michaeler, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/08/2014.